Антикоррупционная экспертиза проекта закона «ЗАКОН КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ О республиканском бюджете Кыргызской Республики на 2013 год и прогнозе на 2014-2015 годы»

Открытые парламентские слушания "Закона о республиканском бюджете 2013 и прогнозе на 2014-15 годы"

Дата: 26.11.12
Эксперт: Акелеев Азамат, ОНС Минфин

Экспертное заключение 
Об экспертизе проекта закона «ЗАКОН КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ О республиканском бюджете Кыргызской Республики на 2013 год и прогнозе на 2014-2015 годы»

Общие сведения
На рассмотрение эксперта Общественного фонда «Promotank NP» Акелеева Азамата, г. Бишкек, ул. Байтик Батыра 61/8. Был направлен «ЗАКОН КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ О республиканском бюджете Кыргызской Республики на 2013 год и прогнозе на 2014-2015 годы» для проведения общей (макро) и антикоррупционной экспертиз.
Председателем ОНС при Министерстве финансов проведен общий (макро) и антикоррупционный анализ проекта ЗАКОНа КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ О республиканском бюджете Кыргызской Республики на 2013 год и прогнозе на 2014-2015 годы. 
Данная экспертиза проводится ежегодно и предназначена для консолидированной оценки проекта бюджета, предложений и критики в адрес проекта бюджета. Общий (макро) анализ проекта бюджета предполагает общий обзор устойчивости и сбалансированности бюджета, эффективности расходов и предсказуемости доходов предлагаемого бюджета, соответствия стратегическим целям развития.
Антикоррупционная экспертиза предполагает анализ проектов законов на предмет содержания в них условий (коррупционных факторов), потенциально способствующих коррупционной практике, оценке степени возможности использования соответствующих особенностей нормативно-правовых формул в коррупционных целях, даче рекомендации по их устранению. 
 
Предметом макроэкспертизы будет являться устойчивость и сбалансированность бюджета, эффективности расходов и предсказуемости доходов предлагаемого бюджета, соответствия стратегическим целям развития.
Предмет антикоррупционной экспертизы - анализ качества закона в предовращении коррупции и достаточная мера защиты государственных средств от злоупотреблений и хищений.
19.11.2012. г. Бишкек, Парламентские слушания Проекта Закона о республиканском бюджете на 2013 и прогнозе на 2014-2015 годы
Аналитическая часть
Бюджетный процесс в Кыргызской Республике регулируется Законом Кыргызской Республики "Об основных принципах бюджетного права в Кыргызской Республике". Министерством финансов Кыргызской Республики подготовлен проект республиканского бюджета Кыргызской Республики на 2013-2015 годы. Данный проект республиканского бюджета Кыргызской Республики разработан с учетом основных приоритетов и направлений, определенных Бюджетной резолюцией Кыргызской Республики на 2013 год и прогнозом на 2014-2015 годы, утвержденной постановлением Жогорку Кенеша Кыргызской Республики №2191-V от 29 июня 2012 года.
Параметры бюджета в Бюджетной резолюции определены на основе показателей Среднесрочного прогноза бюджета на 2013-2015 гг., утвержденного Протокольным решением Координационного совета по макроэкономической и инвестиционной политике при Правительстве Кыргызской Республики от 25 мая 2012 г.
Основная проблема бюджетного процесса на сегодня заключается в слабом прогнозировании доходов и слабой дисциплине при расходовании средств. Прогноз роста ВВП и соответственно налоговых поступлений в проекте бюджета 2012 года был 7.8% и 25% соответственно, однако в конце 2012 рост ВВП составил всего 1.8% и план по доходам был выполнен всего на 89%, при этом план по получению трансфертов всего на 69%. (см Таблица 1)
Бюджет 2012 года переутверждался дважды в 2011 году на этапе принятия, и изменялся дважды в 2012. Кроме этого в течение 2012 года в Казначейство было предоставлено 2139 заявок на изменение сметных назначений и более 50 дополнительных финансовых планов. Согласно статье 42 Закона о принципах бюджетного права, бюджет может быть изменен не более 2 раз в год. Соответственно, все изменения в бюджет после утверждения являются нарушениями закона. Остается низкой ответственность за подобного рода нарушения, несмотря на выявление этих нарушений Счетной палатой, практически никто не понес наказания, а практика перекраивания бюджета в течение года остается.
Общий анализ бюджета показывает прежде всего несбалансированнось и неустойчивость бюджета в связи с нарастающим государственным долгом и социальными обязательствами. Сейчас уровень государственного долга достиг 47.7% к ВВП, что является опасным уровнем, учитывая подверженность экономики Кыргызстана внешним шокам и частой торговой блокаде соседних стран, зависимости доходов от объемов производства на руднике Кумтор, неэффективной работе органов госуправления и постоянному политическому давлению по увеличению госрасходов и предоставлению налоговых льгот со стороны популистически настроенных партий. Также предполагается что основная сумма выплат наступит в ближайшие 2-3 года, что ляжет тяжелым бременем на госбюджет и экономику страны в целом. Предполагается что более 17 миллиардов сомов будет получено из внешних источников в 2013 году, однако и в 2011 и в 2012 мы были свидетелями непоступления внешних кредитов и грантов в силу различных политических и технических причин.
В проекте бюджета на 2013 год также не указаны данные по блокам «Общественный порядок и безопасность» и «Оборонный комплекс», что является нарушением закона о "О гарантиях и свободе доступа к информации". Не указаны расходы МВД, ГКНБ и Погранслужбы и в ведомственной классификации. Как известно, ведущие мировые военный державы-демократии, такие как США, Великобритания указывают данные на соответствующих официальных сайтах ведомств с указанием расходов на зарплаты, коммунальные услуги, закупки без указания чувствительных статей и детализации прямых военных расходов. В Кыргызстане создалась опасная ситуация, когда указанные силовые ведомства вновь пытаются засекретить все данные, представляющие общественный интерес, не успев при этом завоевать достаточный уровень общественного доверия. Это опасный прецедент отката назад в темное прошлое. Несмотря на отстутствие данных, методом исключения можно легко определить что на 2 вышеупомянутых блока будет потрачено более 11 миллиардов сомов, что на 3% больше чем в 2012 году. 
 
Несмотря на то, что в этом году Министерство финансов предоставило впервые форму Программного бюджета с указанием программных целей и показателей по 15 пилотным министерствам и ведомствам, реальная ситуация не отражает целенаправленное, программно ориентированное распределение бюджетных средств. Практика непрозрачного и неэффективного процесса планирования и формирования бюджета полностью сохранилась. Сегодня мы не знаем почему мы тратим почти 2 миллиарда сомов на Министерство сельского хозяйства, 1.2 миллиарда сомов на Министерство молодежи, 250 миллионов на Академию наук и так далее. Неизвестно насколько верны заявки и контрольные данные Соцфонда, Министерству образования, Минздрава. Продолжается неэффективное распределение средств в условиях жесткого дефицита. Расходы республиканского бюджета выросли на 100% с 2009 года, но при этом ФОТ вырос всего на 35%, а защищенные статьи в целом на 88% по итогам 2011 года. Это говорит о низкой эффективности госаппарата при остающимися низкими зарплатами и условиями труда госслужащих и бюджетников.
Госорганы так и не восприняли программный бюджет, несмотря на пилотный проект, запущенный 6 министерствах и ведомствах предполагал выделение средств и отчетность по конкретным программам еще в 2011 году. На сегодня отчетность в открытом доступе по своей деятельности предлагают только 3 министерства – Минэконом, Минюст и ГАС.  Какая либо стратегия или планы на будущее опубликованы лишь у 5 министерств и ведомств. Программный бюджет, разработанный Министерством финансов слабо связан со Стратегией развития страны на 2012-2014 годы, по которому формально работает Правительство, и не принят официально на исполнение Правительством КР, не воспринят в качестве официального документа даже пилотными министерствами и ведомствами. Нет в открытом доступе какой-либо информации о конкретном плане мероприятий принятом по итогам реализации программы предыдущего правительства «Стабильность и достойная жизнь», отсутствует преемственность экономической и социальной политики. Аппарат Правительства не располагает отчетами о проделанной работе отдельными министерствами и ведомствами и не контролирует успешность или провал тех или иных органов. На сегодняшний день у Правительства КР нет конкретного, единого плана работ, нет ключевых показателей успешности, нет системы подотчетности и ответственности и управление государством ведется аварийно-командным методом. 
Одной из основных проблем также является прогнозирование и выполнение планов по поступления в бюджет. На середину ноября 2012 года показатель исполнения по доходу составил всего 89%, из них по налоговым доходам 91%, по неналоговым 94.4%, по трансфертам 68,4%.
Таблица: Сведения об исполнении доходной части республиканского бюджета Кыргызской Республики за 14.11.2012 года

В 2011 году отклонения по трансфертам составили также всего 89% от плана.
Диаграмма 1, На 2013 год структура доходов бюджета выглядит таким образом:

Как видно из таблицы налоговые доходы все еще составляют львиную долю от всех доходов страны. Но у Кыргызстана есть возможность существенно увеличить поступления в госбюджет за счет эффективного управления государственными активами в виде госпредприятий и ОАО с госдолей. К сожалению до сегодняшнего дня не существует единого баланса с указанием всех активов и пассивов государства, и всех связанных с этим поступлений. Между тем на долю данной статьи приходится сегодня около 27% всех поступлений, но на сегодня не существует полноценной, институциональной оценки всего потенциала и определения объектов для приватизации всех не стратегических и неэффективных активов. Зачастую Фонд госимущества является лишь номинальным акционером, при этом управление и надзор за госкомпанией осуществляет отраслевое министерство. Это приводит к размытию ответственности и нарушению принципов управления. Примеры ниже иллюстрируют в полной мере всю картину неэффективности и коррупции происходящем в управлении госсобственностью.
Примером неэффективного управления может служить история ОАО «Кыргызагропродкорпорация» (100% госдоли), которая выдала через беспроцентные и беззалоговые ссуды, деньги и материальные ценности под отчет и создало невозврат более 240 миллионов сомов из бюджетной ссуды. Фонд госимущества и назначаемые им советы директоров оказывались не способны эффективно управлять государственными активами, и становятся замешанными в коррупции, входя в сговор с правлениями и назначая себе миллионные премии и получая деньги под отчет.
Происходит также неэффективное использование зданий, сооружений, а также земель находящихся в государственной и муниципальной собственности. По данным газеты Эркин-Тоо на первый квартал 2011 года, в городе Бишкек было продано 2.14 гектаров земли по средней цене за 13 тыс сом за сотку, в аренду было сдано более 15 тыс квадратных метров муниципальной недвижимости по цене 65 сом  за кв метр. Эти цифры существенно ниже рыночных и говорят либо о коррупционном сговоре, либо о халатном, неэффективном управлении государственной собственностью и нанесении ущерба государству.
Рекомендации:
1. Минфину КР согласовать и привести в полное соответствие программы и планы пилотных министерств и ведомств с программным бюджетом
2. Правительству Кыргызской Республики внедрить и поставить на контроль исполнение программ и программных бюджетов, повысить ответственность за исполнение данных программ
3. Провести функциональный и управленческий анализ всех бюджетных организаций с целью ликвидации или перевода на хозрасчет неэффективных и ненужных госорганов
4. Улучшить качество экономического прогнозирования ВВП и доходов путем создания рабочих групп с привлечением независимых экспертов, мозговых центров и соответствующих госорганов
5. Повысить ответственность госорганов, местных органов власти за исполнение бюджетного законодательства
6. Внедрить общий баланс государства с указанием всех активов и пассивов, а также доходов и отчислений
7. Улучшит эффективность управления государственными компаниями, сосредоточив управление, надзор и владение госактивами в одном органе, рассмотреть полную приватизацию нестратегических активов 
  
 
 
  
 
Антикоррупционный анализ Законопроекта бюджета 
 
Бюджетные процессы и управление государственными средствами регулируется следующим Законами Кыргызской Республики: 
- Закон Кыргызской Республики «Об основных принципах бюджетного права в Кыргызской Республике» (Ведомости Жогорку Кенеша Кыргызской  Республики, 1998 г., № 10, ст. 374);
- Закон Кыргызской Республики «Об основных положениях Казначейства Кыргызской Республики» (Ведомости Жогорку Кенеша Кыргызской Республики, 1994 г., № 7, cт. 232);
- Закон Кыргызской Республики «О государственном и негосударственном долге Кыргызской Республики»  (Ведомости Жогорку Кенеша Кыргызской Республики, 2001 г., № 9, ст. 331);
- Закон Кыргызской Республики «О финансово-экономических основах местного самоуправления»  (Ведомости  Жогорку  Кенеша  Кыргызской Республики, 2004 г., № 2, ст. 65);
- Закона Кыргызской Республики «О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» (газета «Эркин Тоо» от 2 декабря 2011 года № 102).;
- постановление Жогорку Кенеша Кыргызской Республики «О введении в действие Закона Кыргызской Республики «Об основных положениях Казначейства Кыргызской Республики» от 28 мая 1994 года № 1554-XII. 
 
нормами Конституции, направленными на противодействие коррупции: 
1) пункт 3 статьи 3 - государственная власть в Кыргызской Республике основывается на принципе «открытости и ответственности государственных органов и органов местного самоуправления перед народом и осуществления ими своих полномочий в интересах народа»;
2) пункт 2 статьи 42 - «на экономическую свободу, свободное использование своих способностей и своего имущества для любой экономической деятельности, не запрещенной законом»;
3) пункт 1 статьи 20 - «В Кыргызской Республике не должны приниматься законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина»;
4)  пункт 3 статьи 20 - «Законом не могут устанавливаться ограничения прав и свобод в иных целях и в большей степени, чем это предусмотрено Конституцией»;
5) пункт 4 статьи 52 - «Граждане имеют равные права, равные возможности при поступлении на государственную и муниципальную службу, продвижение в должности»
В настоящий момент действуют Государственная стратегия антикоррупционной политики Кыргызской Республики и мерах по противодействию коррупции, утвержденная Указом Президента от 2 февраля 2012 года УП N 26 «О Государственной стратегии антикоррупционной политики Кыргызской Республики и мерах по противодействию коррупции» и План мероприятий Правительства Кыргызской Республики по противодействию коррупции на 2012-2014 годы, утвержденный постановлением Правительства от 28 мая 2012 года N 327 
Кроме того Кыргызстан является участником целого ряда конвенций по вопросам борьбы с коррупцией: 
1) Конвенция ООН против коррупции (декабрь 2003 г.);
2) Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности (2000 г.);
3) Конвенция Совета Европы по гражданско-правовой ответственности за коррупцию (1999 г.);
4) Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (1999 г.);
5) Конвенция по борьбе с подкупом иностранных государственных должностных лиц в международных коммерческих отношениях», принятая Организацией по экономическому сотрудничеству и развитию (1997 г.);
6) Конвенция о борьбе с коррупцией, затрагивающей должностных лиц Европейских Сообществ или должностных лиц государств – членов Европейского Союза», принятая Европейским Союзом (1997 г.);
7) Декларация ООН против коррупции и подкупа в международных коммерческих отношениях, принята ООН (1996 г.). 
В настоящее время Кыргызстан является участником Конвенции ООН против коррупции, принятой в 2003 году и Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности, принятой в 2000 году.
Кроме того, в рамках СНГ Кыргызская Республика является участником целого ряда договоров: В соответствии с Уставом СНГ, принятым 22 января 1993 года, государства члены СНГ, в том числе и Кыргызстан, договорились осуществлять совместную деятельность по борьбе с организованной преступностью. 
В дальнейшем 12 апреля 1996 года 12 государствами СНГ было подписано Соглашение о сотрудничестве в борьбе с преступлениями в сфере экономики. В котором, в частности, Стороны договорились осуществлять сотрудничество в целях выработки согласованной стратегии и укрепления взаимодействия правоохранительных и контрольных органов в борьбе с преступлениями в сфере экономики. Прежде всего, в банковской и кредитно-финансовой системе, в области внешнеэкономической деятельности и отмывании (легализации) доходов, полученных преступным путем. 
В рамках СНГ 25 ноября 1998 года было подписано Соглашение о сотрудничестве государств участников СНГ в борьбе с преступностью. В рамках данного Соглашения Стороны сотрудничают в предупреждении, пресечении, выявлении, раскрытии и расследовании преступлений, в особенности преступлений в сфере экономической деятельности, в том числе в области налогообложения, легализации (отмывании) доходов от преступной деятельности, контрабанды, фальшивомонетничества и подделки ценных бумаг. 
Законы Кыргызской Республики, направленные на противодействие коррупции (перечень не исчерпывающий): 
1)  Уголовный кодекс Кыргызской Республики; 
2)  Уголовно-процессуальный и Гражданский процессуальный кодексы;
3)  Конституционный закон «О выборах Президента Кыргызской Республики и депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики»;
4)  Закон «О противодействии коррупции»;
5)  Закон «О Верховном суде Кыргызской Республики и местных судах»;
6)  Закон «О банкротстве»;
7)  Закон «О консервации, ликвидации и банкротстве банков»;
8)  Закон «Об административных процедурах»;
9)  Закон «О государственных закупках»;
10) Закон «О государственной службе»;
11)  Закон «О декларировании и публикации сведений о доходах, обязательствах и имуществе лиц, замещающих политические и иные специальные государственные должности, а также их близких родственников»;
12) Закон «О Счетной палате Кыргызской Республики»;
13) Закон «О противодействии финансированию терроризма и легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» Закон «О гарантиях и свободе доступа к информации»;
15) Закон «О доступе к информации, находящейся в ведении государственных органов и органов местного самоуправления Кыргызской Республики». 
 
Несмотря на все вышеуказанные НПА по предотвращению коррупции, исполнение закона остается основной проблемой. В сфере управления государственными финансами необходимо ужесточение мер ответственности за исполнение бюджетного законодательства. Для этого был разработан проект Бюджетного кодексе, проходящий в данное время обсуждения в парламенте. Несмотря на то, что нынешний обсуждаемый проект Бюджетного кодекса существенно лучше первоначального проекта, предложенного Минфином, есть еще существенные недостатки в сфере противодействия и предотвращения коррупции, так например в проекте Бюджетного кодекса четко не прописана ответственность за неисполнение или нарушение положений Бюджетного кодекса, Закона о бюджете и других НПА.
В проекте БК нет четкого положения о жесткой бюджетной дисциплине, о том что все расходы и все налогообложение должно соответствовать Закону о бюджете. Это основная часть документа которая должна проходить по всему документу, для обеспечения предсказуемости доходов и расходов, для эффективного и долгосрочного развития страны.
Бюджетный кодекс также не содержит конкретных и прозрачных механизмов рассмотрения заявок превышающих целевые показатели. Необходимо прописать механизм и процесс, для обеспечения прозрачности и обоснованности изменений контрольных показателей, а также определенный пороговый процент, который нельзя будет превышать. Это обеспечит дисциплину и предсказуемость общего бюджетного процесса.
Необходимо расширить роль Счетной Палаты и включить в объекты проверок отчеты органов о реализации материальных средств. Необходимо также прописать общественный доступ к материалам и отчетам Счетной палаты.
Необходимо предусмотреть постепенный переход Социального фонда в структуру бюджета для выполнения принципа полноты отражения.
Бюджетный кодекс должен является документом, который обеспечит эффективность и прозрачность управления государственными финансами на долгие годы вперед. Нельзя принимать данный документ в спешке, без четко поставленных целей и компетентного всестороннего анализа. ОНС Минфин рекомендует доработать данный документ с учетом комментариев гражданского сообщества и экспертов.
Другой коррупциогенный аспект Закона о республиканском бюджете  - государственные закупки. Ежегодно околол 1.5-2 миллиарда сомов тратится на закупки товаров и услуг бюджетными организациями. Закон о госзакупках в его нынешней интерпретации дает возможность закупающим организациям зачастую откладывать тендера и выводить на закупку из одного источника, отбирать только нужных людей в тендерные комиссии, не публиковать данные тендера на специализированном вебсайте и т.д. В данное время Министерством финансов проводится работа по внесению изменений в данный закон. К сожалению в настоящее время на сайте госзакупок зарегистрировано лишь 225 закупающих бюджетных организаций из более 3000, и всего около 100 поставщиков из более 2000 .  Необходимо в Бюджетном кодексе и в Законе о госзакупках предусмотреть в качестве официального инструмента оповещения сайт goszakupki.okmot.kg, требовать регистрации всех поставщиков и закупающих организаций.
Диаграмма 2: Общие расходы по статьям

Остается проблема с детализацией некоторых статей расходов в Законе о бюджете. Такие статьи как "Текущие прочие различные расходы",  "Приобретение прочих услуг" продолжают составлять около 23% всех бюджетных расходов. 20% заложенные в Текущение прочие различные расходы в основном подразумевают Программу госинвестиций, финансируемую средствами доноров и составляют в общем около 21, 5 миллиарда сомов. Данные программы не в достаточной мере описаны, расходы не детализируются, не отражают насколько эффективно донорские средства расходуются. Закупки и тендера по данным программам не подпадают под действие Закона о госзакупках и не публикуются на официальном сайте госзакупок. Необходима большая прозрачность и подотчетность данных программ, Правительству и Минфину необходимо требовать согласия донорского сообщества на большую детализацию данных расходов, так как 73% всех средств ПГИ - это кредитные средства, которые лягут бременем на бюджет КР.
В проекте Закона о республиканском бюджете на 2013 год и прогнозе на 2014-2015 в статье 8 
Статья 8. 
 
1. Правительство Кыргызской Республики вправе:
1)  вносить изменения в приложения к настоящему Закону в пределах сумм, утвержденных статьей 1 настоящего Закона, если это не приведет к уменьшению доходной части республиканского бюджета;
2)  вносить уточнения во взаимные расчеты республиканского бюджета Кыргызской Республики с бюджетами местного самоуправления, вытекающие из принимаемых соответствующими органами нормативных правовых актов, а также изменений объемов производства (работ, услуг), уровней цен, структурных изменений;
3)  рассмотреть увеличение расходной части республиканского бюджета за счет сверхпрогнозных поступлений государственных доходов.
2. Вносимые Правительством Кыргызской Республики изменения и уточнения в приложения к настоящему Закону рассматриваются и принимаются Жогорку Кенешем Кыргызской Республики. 
 
Необходимо исключить пункт 1. 
В пункте 3 необходимо уточнить процедуры по рассмотрению увеличения расходной части республиканского бюджета с целью контроля и повышения ответственности. 
Рекомендации:
1. Внести необходимые изменения в Бюджетный кодекс ужесточающие ответственность за нарушение бюджетного законодательства
2. Раскрыть статьи расходов "Текущие прочие различные расходы", "Прочие услуги". Детализировать бюджет развития
3. Усовершенстовать Закон о госзакупках с целью минимизации возможностей закупок из одного источника, определения единого инструмента публикации, внедрения электронного аукциона, регистрации всех закупающих и поставляющих организаций, проведения всех закупок через прозрачные электронные торги и обратные аукционы.
4. Исключение возможностей изменения Закона о бюджете в течении года кроме случаев предусмотренных Бюджетным кодексом