Е.Хаски. Общественные наблюдательные советы в Кыргызстане: Центральноазиатский эксперимент с диагональной подотчетностью

Учитывая ограниченные официальные полномочия и отсутствие финансирования, система ОНС имеет внушительный список достижений за столь короткую продолжительности жизни. Е. Хаски 

Бишкек (АКИpress) - Ученые и политики традиционно рассматривали выборы как основное средство для подотчетности правительства. Тем не менее, у выборов, как механизма народного контроля и проверки государственной власти, есть недостатки. Это особенно заметно в переходных режимах от авторитаризма, где избирательное игровое поле крайне неравномерно и быстрые темпы исторических изменений делают интервалы между выборами бесконечными для оппозиции. Ответом на естественный дефицит демократии было создание президентом Кыргызской Республики, Розой Отунбаевой постоянно функционирующих народных учреждений, которые оказывают влияние на политические решения и контролируют прозрачность правительства и его работу. Данное исследование рассматривает один такой эксперимент в молодом центральноазиатском государстве - в Кыргызстане, где апрельская революция 2010 года привела к образованию общественных наблюдательных советов (ОНС) при министерствах страны.

Общественные наблюдательные советы в Кыргызстане:

Центральноазиатский эксперимент с диагональной подотчетностью

Евгений Хаски, Университет Стетсон

Исследование в контексте

Временное Правительство, пришедшее к власти на волне смещения президента Курманбека Бакиева в апреле 2010 года, получило в наследство бюрократию исполнительной власти, которая была коррумпирована, непрозрачна и сопротивлялась по отношению к пути развития, которое взяло новое руководство страны. Для того чтобы модернизировать эту бюрократию и получить более подробную информацию о деятельности власти, были созданы общественные наблюдательные советы, сначала на экспериментальной основе в десяти ключевых министерствах, а затем и для всех органов исполнительной власти. Лидеры гражданского общества, работающие с представителями президента, избрали до 25 членов для каждого совета. ОНС были предназначены для контроля за деятельностью министерств и других органов исполнительной власти, как средство выявления возможностей для повышения прозрачности, снижения уровня коррупции, устранение фаворитизм в найме на работу и повышения эффективности. Как учреждения гражданского общества - не государственные, ОНС были ограничены лишь предоставлением отчетов, а также рекомендациями к изменениям, в бюрократической практике. Таким образом, их основным рычагом влияния на министерства было освещение неэффективности или правонарушения через средства массовой информации или близким по духу лидерам в основной исполнительной власти. Поэтому эти органы общественного контроля работали в качестве учреждений диагональной отчетности, которая дополняет традиционные формы вертикальной и горизонтальной отчетности.1

ОНС начали свое существование в порыве послереволюционного энтузиазма. В первые месяцы после их образования большинство советов честно проводили встречи и публиковали регулярные отчеты о своей деятельности. А некоторые успешно смогли помочь внести изменения в политику и процедуры в министерствах. Этот начальный этап в развитии общественных наблюдательных советов в Кыргызстане завершился с выбором в октябре 2011 года нового президента Алмазбека Атамбаева. Ранние признаки дали основу предположить, что президент Атамбаев желает распустить надзорные органы,2 но эта кажущаяся враждебность уступила президентскому безразличию к ОНС, сыгравшей на руки министерским чиновникам и членам советов, которые не были заинтересованы в поддержке надежной формы диагонального отчетности. Поскольку каждый совет является самоуправляющимися органом, который избирает свое собственное руководство и принимает решения большинством голосов, то правительственный де-акцент на гражданский надзор за государством привёл к широко противоречивым результатам по 33 ОНС страны.

Когда первоначальный двухлетний мандат ОНС начал истекать осенью 2012,3 то будущее института было под вопросом. Однако, по состоянию на конец июня 2013 года, советы, как показалось, вновь были на твердой правовой и операционной основе. В этот промежуточный период ведущие члены ОНС сформировали Координационный совет, который усилил связь со средствами массовой информации, а также между ОНС. Координационный совет, во главе с антикоррупционным активистом Нурипой Мукановой, также служил в качестве адвоката ОНС в коридорах власти. Совместно с другими сторонниками диагональной отчетности, им удалось убедить президента Атамбаева издать указ в начале июня 2013, который продлил мандат членов ОНС по декабрь того же года. Менее чем через три недели, Жогорку Кенеш [парламент] ввел новое законодательство об ОНС. Тем не менее, члены Совета Безопасности Президента выразили протест против законодательства и вместо того, чтобы подписать законопроект, Президент вернул его в парламент на доработку.

Оценка первого поколения общественных наблюдательных советов

Это исследование предлагает оценку первого поколения общественных наблюдательных советов в Кыргызстане, которые функционировали с осени 2010 года до лета 2013.4 Три вопроса вдохновляли этот проект. Во-первых, как развивались наблюдательные советы в качестве институтов? Во-вторых, что представляли собой члены ОНС и что побудило их посвятить время этому неоплачиваемому труду? И наконец, в какой степени советы достигли успеха в повышении прозрачности, эффективности и подотчетности министерств?

Хотя первоначально в каждом из ОНС было целых 25 членов, ко второму году своей деятельности в большинстве советов было не более десятка активных членов.5 В этой активной группе была еще меньшая основная группа – включая председателя – которая давала направление и динамизм в деятельности совета. Не удивляет и то, что если внутри основной группы личные отношения были близкими и царствовал консенсус, то и ОНС был более эффективен во внесении изменений в политику и практику министерств который он контролировал. А у тех ОНС, которые не смогли должным образом повлиять на исполнительные органы либо не хватало желающей изменений основной группы или же они были разделены между тем, что можно было бы назвать делением на приспособленчество и активных членов. Последнее соотношение сил можно было наблюдать в ОНС Министерства социального развития, чьи приспособленческие председатель и заместитель председателя отговаривали молодых и более активных членов от требования информации и действий от министерства.6

Несмотря на то, что председатели ОНС обычно играли решающую роль в работе советов, они все же были подотчетны членам ОНС. Кроме того, что председателей выбирали члены, в некоторых случаях они не колеблясь меняли председателя, который потерял их доверие. Один ОНС сменил трех председателей в течение одного года. В виду того, что эта демократия на местном уровне создала разнообразный институциональный ландшафт в системе ОНС, более уместно говорить о поведенческих кластерах среди различных ОНС, а не об одной схеме работы или влияния.

ОНС являются институтами гражданского общества, но их члены не представляют широкие слои населения. Почти в каждом случае они жители Бишкека с высшим образованием и большинство имеют большой опыт в секторе, который они контролируют. Тем не менее, у них разные места работы; некоторыми пришли из сферы бизнеса или академических институтов, в то время как другие являются лидерами НПО.7

Женщины и молодые специалисты составляют удивительно большую часть членов ОНС.8 Признавая их социальную, географическую и образовательную отдалённость от большинства населения страны, многие ОНС разработали такие механизмы, как обычное "рабочее время" или случайные встречи с общественностью за пределами Бишкека, чтобы объяснить гражданам свою роль и получить отзывы по вопросам, касающихся министерств, которые они контролируют. Все же, несмотря на такие усилия, работа ОНС остается малоизвестной среди простых граждан.

Три основных причины вдохновляли людей на членство в ОНС. Подавляющее большинство опрошенных членов считали себя патриотами, которые работают, чтобы улучшить слабое и зарождающееся государство путем введения в министерствах самых лучших практик, заимствованных из мира бизнеса или международных традиций эффективного управления. Во-вторых, многие члены, особенно молодые специалисты, радовались той возможности, которую предоставило членство в ОНС, а именно связи и знакомства, а также общение с другими специалистами в своей отрасли. Наконец, некоторые члены стремились получить финансовые выгоды от тесных связей с министерством. В некоторых случаях это имело относительно доброжелательную форму, такую как получение доступа к информации, которая может оказаться полезной. Но в других случаях, члены ОНС пытались заполучить контракты для своего бизнеса от министерства. Согласно опрошенным членам, кто говорил на эту тему, введение запрета такой практики в первые месяцы работы ОНС привело к уходу большого числа членов, для которых увеличение собственных выгод было основным мотивом для присоединения к ОНС. Респонденты единодушно выразили мнение, что отсеивание членов в течение первых двух лет эксперимента способствовало созданию советов с более честными и преданными членами.

Способность ОНС провести к ответственности министерство зависит как от заинтересованности каждого министра в сотрудничестве с ОНС, так и от кадров являющихся членами совета. В то время как некоторые министры были не очень открыты к усилиям по укреплению прозрачности и эффективности в борьбе с коррупцией, другие министры рассматривали ОНС в качестве партнеров в усилиях по модернизации бюрократии. Например, бывший глава налоговой службы работал в тесном сотрудничестве с ОНС для того, чтобы пересмотреть Налоговый кодекс и реформировать агентство. Это чиновник был настолько очарован ОНС, что попросил сформировать еще один для нового государственного учреждения, за бразды правления которого он взялся в 2013 году. По его словам, хороший ОНС "будет знать, когда хвалить и когда ругать министра."8 В тех случаях, когда строптивый министр сталкивался с ОНС-активистом, результатом становилась общественная конфронтация, где ОНС использует СМИ в качестве основного инструмента в борьбе за право привести министерство к ответственности.

Учитывая ограниченные официальные полномочия и отсутствие финансирования, система ОНС имеет внушительный список достижений за столь короткую продолжительности жизни. Успех ОНС примечателен также из-за сложной политической обстановки, в которой он работал. Из-за нестабильности правительств под новой парламентской системой Кыргызстана, ситуация, когда министры оставались на своем посту не больше года, была довольно обычной.

Кыргызстан, как и другие развивающиеся общества, проводит кадровые политики которые полагаются в первую очередь на "систему добычи" (предоставление государственных должностей за политические услуги), а не на конкурсную систему, но включение членов ОНС в комиссии, которые нанимают и оценивают результаты работы государственных служащих, помогло ограничить фаворитизм. Многочисленные ОНС улучшили прозрачность министерств, поощряя автоматизацию и увеличение доступности информации по бюджетным и гражданским делам. Благодаря работе ОНС Министерства финансов, граждане теперь имеют доступ к веб-сайту электронного правительства [www.okmot.kg], который предлагает подробную информацию о национальном бюджете, иностранной помощи и по вопросам закупок. Хотя ОНС МВД не был особенно активным органом, он убедил министерство предоставить членам ОНС 24-часовой доступ к любому месту содержания под стражей в стране, вид прозрачности, которая служит сдерживающим фактором в насильственном отношении с задержанными.

Кроме повышения общей подотчетности государства, делая его более понятным для общества, прозрачность в правительстве снижает возможности для коррупции. В дополнение к продвижению инициативы прозрачности, которое ограничивает сферу для коррупции, некоторые ОНС начали расследование конкретных случаев коррупции, приведшие к изменениям в министерских кадрах и политики. Знаменитый конфликт между Министерством транспорта и его ОНС по обвинениям в коррупции привел к увольнению министра транспорта.

Дополняют работу отдельных наблюдательных советов внутренние рабочие группы ОНС, которые оценивают общие патологии в государственной бюрократии и продвигают политики по их устранению. Если отдельные советы служат «пожарными», отвечая на тревоги поднятые в их конкретных областях, то рабочие группы разработали системные подходы к проблемам управления. Они также, порой, берут ответственность за расследование крупномасштабной коррупционной деятельности, выявленной одним из ОНС. Так было в ноябре 2012 года, когда ОНС Госкомимущества обнаружил правонарушения в государственном предприятии «Агропродкорпорация».

Ко второму поколению общественных наблюдательных советов: последствия для сообщества политики

Наблюдательные советы и другие институты диагональной отчётности не заменяют свободные и честные выборы в переходных обществах. Однако, как показывает кыргызский опыт, они могут быть полезными инструментами для модернизации и легитимизации зарождающегося государства, а также стать важным полигоном для подрастающего поколения государственных менеджеров. Вопрос для международного сообщества политики в том, как помочь второму поколению общественных наблюдательных советов в Кыргызстане, при условии, что новый закон подписан Президентом. Сопротивление законодательству в последнюю минуту в президентской бюрократии служит признаком того, что переход от первого ко второму поколению ОНС представляет собой момент риска для учреждения.

В соответствии с проектом закона, принятого в июне 2013 года, две трети членов отборочной комиссии создающего ОНС будут выбраны из лидеров гражданского общества – и только треть членов каждого ОНС должны быть заменены согласно закону. Однако, нет никакой гарантии, что новые советы будут также компетентны или прогрессивны, как и их предшественники. Учитывая небольшую группу активных членов каждого ОНС, введение лишь нескольких приспособленцев-членов в каждом совете может принципиально изменить динамику учреждения. Во-вторых, новый закон передает полномочия контроля за ОНС от президентской бюрократии к аппарату правительства. Некоторые наблюдатели считают, что сотрудники в правительстве будет более восприимчивы к давлению со стороны тех министров, которые рассматривают ОНС как препятствие для нормального функционирования их министерств.

В кыргызском контексте, международные организации и иностранные правительства возможно в состоянии помочь защитить достижения этого эксперимента путем простого выражения интереса в успешном примере диагональной отчетности.10 Должны ли международные организации и иностранные правительства идти дальше, помогая системе ОНС в то или иной форме финансовой помощи или технической поддержке? Ограничивая поддержку ОНС только традиционными вещам предлагаемым министерствами – офисные помещения, телефон и компьютер – закон от июня 2013 года имеет преимущество в виде поддержания институтов как добровольных организаций. Но для эффективной работы ОНС и Координационному совету необходимо произвести скромные расходы на конференции, выезжать за пределы столицы, иметь материально-техническое обеспечение офиса, а также секретарскую и компьютерную помощь. В последние годы эти расходы либо оплачивалась из карманов членов ОНС, либо через небольшие гранты от таких организаций, как ПРООН и ЮСАИД. Учитывая достижения первого поколения ОНС, которые оказались более сведущими в мониторинге бюджетов, чем сам парламент, вопрос больших объемов иностранного финансирования, дальнейшая поддержка общественных наблюдательных советов, представляет собой для международных доноров награду в виде инвестиций с низкой стоимостью и минимальным риском.

Если предположить, что правительство Соединенных Штатов желает включить ОНС в Кыргызстане в качестве одной из своих инициатив государственного управления в Центральной Азии, то необходимо найти низкопрофильные возможности для помощи, которые не вызовут озабоченность националистических политиков об иностранных источниках расходов. Как это ни парадоксально, одним из рисков для ОНС является то, что они могут стать слишком заметными и успешными. Если это произойдет, они вызовут подозрения не только у националистических политиков или некоторых органов исполнительной власти за которыми ОНС осуществляют надзор, но и от организаций, вовлеченных в горизонтальной подотчетности, таких как парламент, прокуратура и офис омбудсмена, которые могут усмотреть в ОНС нежелательных конкурентов.

Традиционно, ОНС служили в качестве наблюдателей за деятельностью государственных учреждений, но есть и потенциал их использования в определенных конфликтных зонах как средство предотвращения или ослабления напряженности. Например, так же, как был создан гражданский наблюдательный совет на Аляске в результате разлива нефти из Exxon Valdez в 1990 году, ОНС для Канадского золотодобывающего предприятия на Кумторе мог бы служить полезным форумом для мониторинга и связи. В этом случае группа из специалистов и местных жителей может расследовать происшествия и слухи, для того, чтобы избежать или, по крайней мере, минимизировать последствия таких беспорядков, которое произошло в Иссык-Кульском регионе в мае 2013 года. Такие форумы имеют многочисленные преимущества по сравнению с правительственными комиссиями чиновников, один из которых был создан в результате столкновений в мае на Иссык- Куле. Там, где существующие ОНС поощряют диалог с государством и обществом, то этот тип общественного наблюдательного совета будет продвигать диалог между государством, обществом и экономическим предприятием и предлагать особенно ценное институциональное присутствие в среде, где международные компании могут вызывать у подозрения местных жителей.

Дайджест КС ОСГО №7 за июль 2018г.

Ежемесячный дайджест Общественных советов государственных органов Кыргызской Республики

Мероприятия

Отчеты ОСГО

Блоги

Последние обсуждения

Наши партнеры

ОС Министерства Экономики КР